節能減排倒逼中國經濟轉型升級

　　黨中央、國務院高度重視污染減排工作，把污染減排作為調整經濟結構、轉變發展方式、推動科學發展的重要抓手，提出“十一五”期間主要污染物排放總量減少10%的約束性指標。

　　如今，“十一五”污染減排的攻堅戰役已完美收官。“十一五”期間，全國二氧化硫排放量減少14.29%，全國化學需氧量排放量減少12.45%，超額完成減排任務。

　　污染減排作為約束性指標，將環境保護的倒逼機制傳導到經濟結構調整和轉型上來，為轉方式、調結構和解決資源環境約束日趨強化問題提供了有效抓手;為進一步強化政府環境責任、加大污染防控力度提供了強大動力，成為各地加快治污設施建設、改善環境質量的杠桿。

　　指標之變:從“軟約束”向“硬指標”轉變

　　污染減排作為約束性指標，成為進一步強化地方政府環境責任、落實環保基本國策、加大污染防控力度的強大動力。國務院成立應對氣候變化及節能減排領導小組，發布《節能減排綜合性工作方案》。受國務院委托，原國家環保總局與各省級人民政府和6家電力集團公司簽訂了減排目標責任書。

　　2007年11月，國務院批轉的由國家發改委、原國家環保總局、國家統計局3個部門制定的節能減排統計、監測、考核實施方案和辦法下發。

　　“十一五”期間，通過主要污染物總量減排統計監測考核辦法，以及建立和完善減排計劃審核備案、工程核查調度、數據會審考核及發布等一系列制度，形成了目標明確、責任清晰、一級抓一級、一級考核一級的節能減排目標責任制。從省到市、縣，各級政府都成立了節能減排工作領導小組，制定總量控制計劃，層層分解任務，污染減排的合力逐步加大。這對今后的環保工作帶來了深遠影響。

　　“十一五”期間，環境保護部先后對多個城市、集團公司采取了“區域限批”措施，對部分電廠和部分城市污水處理廠掛牌督辦責令限期整改。各地創造性地提出“河長制”、“段長制”、“雙三十”等多樣化的目標責任制形式。山東、河北等省對未完成年度減排目標任務的市(縣)主管領導給予行政記過或撤職處理，河北、河南、浙江等十幾個省(自治區)建立了跨市界斷面考核補償賠償機制，全國所有省份都把“十一五”環境保護的目標與任務分解落實到各級政府。

　　伴隨著各地污染減排新政相繼出臺，環境保護和污染物削減工作從“軟約束”向“硬指標”轉變。

　　“十一五”期間，全國二氧化硫和化學需氧量排放總量分別下降了14.29%和12.45%。這不僅是對“十一五”期間國家定量考核主要污染物減排指標完成的證明，更是污染減排扭轉了長期以來隨著我國工業化、城鎮化快速發展主要污染物排放量上升趨勢的詮釋。

　　數據顯示，2010年，全國環保重點城市二氧化硫年均濃度比2005年下降26.3%，全國地表水國控監測斷面中，Ⅰ~Ⅲ類水質斷面比例為51.9%，劣Ⅴ類水質斷面比例為20.8%，分別比2005年提高14.4個百分點、下降6.6個百分點。

　　與此同時，“十一五”期間，我國逐漸形成了比較完善的污染減排運行機制和管理機制。

　　2007年11月，國務院批轉《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》等3個方案和《主要污染物總量減排統計辦法》等3個辦法，以技術路線、保障措施和管理制度構建的推進策略、污染減排管理路線圖正式出爐。

　　“十一五”期間，全國逐步建立了污染減排組織領導體系。國務院成立了以溫家寶總理為組長的節能減排領導小組，印發了工作方案，召開了電視電話會議，對節能減排工作進行了全面部署。環境保護部成立了污染減排工作領導小組。各省(自治區、直轄市)相繼成立了由省政府主要領導負責的節能減排工作領導小組和辦公室，配備專職人員從事減排管理工作。各市(縣)也成立了以政府主要領導為組長的節能減排領導小組。

　　措施之變:強化環保問責，加大資金投入

　　長期以來，一些地區在唯GDP論和科學發展觀之間存在博弈，環境污染治理設施建設滯后成為一個令人窘迫的軟肋。

　　“十一五”期間，我國政府高度重視城鎮污水垃圾處理設施建設，將其作為推進節能減排、改善環境質量的重要手段，編制了污水和垃圾處理設施建設專項規劃，完善了相關優惠政策，不斷加大投資力度，積極推進城鎮污水垃圾處理設施建設，全社會投資建設城鎮污水垃圾處理設施的熱情高漲，為全面實現污染減排目標奠定了堅實基礎。

　　環境保護部通過嚴格治污設施減排量的核查核算、加大檢查監督與處罰力度、及時發出通報預警等措施，促進各地加快治污工程建設。各地加大資金投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進污水處理設施建設;黨政主要領導干部親自布置督促，要求限時建成投運，強化環保問責。

　　同時，國家和地方紛紛出臺強有力的政策保障機制，對治污設施運行維護、臺賬檔案、在線監測等進行規范，加快污水處理廠、垃圾處理場及燃煤電廠脫硫設施的建設進度。

　　據初步測算，“十一五”期間，全社會加大了環保投入，環保投資超過兩萬億元，保障了治污減排工程的建設。同時，各地加大資金投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進污水處理設施建設。數據顯示，“十一五”是我國治污設施建設最快的時期。截至2010年，河北、河南、湖南、貴州等16個省(自治區、直轄市)轄區內縣縣建有污水處理廠。全國累計建成城鎮污水集中處理設施2832座，城市污水處理率由2005年的52%提高到約77%。到2010年，全國累計建成投運燃煤電廠脫硫設施5.78億千瓦，火電脫硫機組比例從2005年的12%提高到2010年的82.6%。

　　成效之變:促進經濟結構調整，提高發展質量

　　加快淘汰落后產能是轉變發展方式、調整經濟結構、提高經濟發展質量和效益的重大舉措，是實現“十一五”污染減排目標的重要措施。

　　“十一五”期間，各地區、有關部門采取了一系列強有力的政策措施，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，大力推動落后產能淘汰工作，圓滿完成了“十一五”確定的目標任務。從2006年起，國家發改委等部門每年都安排火電、焦化、水泥、造紙、酒精、味精、檸檬酸等行業落后產能淘汰計劃。

　　同時，中央財政設立獎勵資金，通過專項轉移支付，對經濟欠發達地區淘汰落后產能給予獎勵。對未按期完成淘汰落后產能任務的地區，暫停對這個地區項目的環評、核準和審批;對未按要求淘汰落后產能的企業，依據有關法律法規責令停產或予以關閉。

　　數據顯示，“十一五”期間，全國累計關停小火電機組7683萬千瓦，淘汰落后產能煉鐵1.2億噸、煉鋼0.72億噸、水泥3.7億噸、平板玻璃4500萬重量箱、造紙1130萬噸，在關閉造紙、化工、紡織、印染、酒精、味精、檸檬酸等重污染企業方面都取得了積極進展。

　　污染減排與產業整合、企業發展有機結合起來，有效促進了經濟結構的調整和優化，“十一五”污染減排促進了經濟結構優化升級。2010年，全國造紙、化工和紡織行業化學需氧量排放強度比2005年分別下降73.9%、66.7%和50%，電力、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉行業二氧化硫排放強度比2005年分別下降72.5%、58.1%和50%。

　　通過實施污染減排倒逼產業結構調整升級，提高了產業集中度。數據顯示，2010年，電力行業300兆瓦以上火電機組占火電裝機容量比重由2005年的47%上升到71%，鋼鐵行業1000立方米以上大型高爐比重由2005年的21%上升到52%，新型干法水泥熟料產量比重由2005年的39%上升到81%。

　　“十一五”期間，全國制定并完善了污水處理收費政策，對出口退稅、產業準入、信貸、稅收、貿易和安全生產監管等政策進行了調整，形成了一系列有利于污染減排的價格、財政、稅收等經濟政策，初步構建了污染減排的政策體系。部分地區通過制定更嚴格的、分階段的污染物行業排放標準促進污染減排。在全國范圍內實施的對燃煤脫硫機組實行1.5分/度的上網電價補貼，有力地推動了二氧化硫減排，并使二氧化硫減排目標任務提前一年完成。