發(fā)改委專(zhuān)家：未來(lái)水電建設(shè)應(yīng)立足于國(guó)內(nèi)資本
國(guó)家發(fā)改委投資研究所專(zhuān)家今日在本報(bào)獨(dú)家發(fā)布的報(bào)告指出，未來(lái)我國(guó)水電建設(shè)應(yīng)主要立足于國(guó)內(nèi)資本，但在不影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的情況下，應(yīng)適當(dāng)降低制度壁壘，鼓勵(lì)外資以戰(zhàn)略投資者的身份進(jìn)入中國(guó)水電開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。
報(bào)告提出，近年來(lái)，民間資本在小水電項(xiàng)目領(lǐng)域蜂擁上馬，遍地開(kāi)花，表面上來(lái)看，這是民間資本重復(fù)建設(shè)與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是日益膨脹的民間資本不甘被國(guó)有水電壟斷企業(yè)“排擠”，在水電領(lǐng)域釋放過(guò)剩能量的必然結(jié)果，“如果我們適當(dāng)開(kāi)放水電投資市場(chǎng)，促進(jìn)民間資本與國(guó)有資本優(yōu)勢(shì)結(jié)合，為民間資本進(jìn)入水電開(kāi)發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)開(kāi)辟道路，將扭轉(zhuǎn)民間資本的無(wú)序投資的局面”。
報(bào)告稱(chēng)，從國(guó)際來(lái)看，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在壟斷性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域基本采取了對(duì)內(nèi)放松管制、對(duì)外有限開(kāi)放市場(chǎng)的政策。我國(guó)有著豐富的國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄資源，水電投資市場(chǎng)開(kāi)發(fā)可以吸引大量閑置的民間資本，促進(jìn)儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資。
報(bào)告認(rèn)為，水電開(kāi)發(fā)可以引進(jìn)民營(yíng)資本，但應(yīng)該嚴(yán)格限制民營(yíng)資本控股或著以獨(dú)資的形式經(jīng)營(yíng)水電。這是由于水電企業(yè)在進(jìn)行營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)的同時(shí)還承擔(dān)著防洪、灌溉、環(huán)保等社會(huì)責(zé)任，如果由民營(yíng)資本控制，在其利潤(rùn)最大化經(jīng)營(yíng)目的的刺激下，水電企業(yè)會(huì)千方百計(jì)降低投資成本，盡可能剔除或壓低環(huán)境保護(hù)、淹地補(bǔ)償、移民安置等社會(huì)成本的投資支出，謀取不可持續(xù)的投資回報(bào)，從而導(dǎo)致內(nèi)部成本“外部化”的現(xiàn)象。
未來(lái)我國(guó)水電建設(shè)應(yīng)主要立足于國(guó)內(nèi)資本
水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)
水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是錯(cuò)綜復(fù)雜、有利有弊的。以云南怒江水電開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議為導(dǎo)火線，大型水電開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響正在引起各級(jí)政府、水電企業(yè)、專(zhuān)家學(xué)者、非政府組織，甚至水電開(kāi)發(fā)區(qū)域原住居民的廣泛關(guān)注。可以說(shuō)，當(dāng)前制約水電發(fā)展的第一大因素，既不是資金問(wèn)題，也不是市場(chǎng)問(wèn)題，而是環(huán)境保護(hù)與水電開(kāi)發(fā)的關(guān)系問(wèn)題。
美國(guó)田納西流域開(kāi)發(fā)(TVA)的環(huán)境影響的披露機(jī)制給今后水電開(kāi)發(fā)提供了很好的參照。在田納西流域開(kāi)發(fā)管理局的官方網(wǎng)站上每年都會(huì)定期公布流域生態(tài)、水環(huán)境等各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)狀況，接受公眾查詢(xún)、監(jiān)督并征詢(xún)公眾意見(jiàn)和建議。在開(kāi)發(fā)建設(shè)中只要采取相應(yīng)措施，通過(guò)系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、定位和區(qū)劃流域生態(tài)功能區(qū)的確定，制定流域各民族人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系；提出區(qū)域生物多樣性保護(hù)的技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的對(duì)策措施；建立流域系統(tǒng)生態(tài)和城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等一系列保證可持續(xù)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃。完全可以將不利影響控制在一定的程度之內(nèi)，也可使自然生態(tài)環(huán)境得到很好的保護(hù)。
總而言之，在未來(lái)我國(guó)發(fā)展水電的過(guò)程中，只要堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)中保護(hù)、保護(hù)中開(kāi)發(fā)”的原則，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上有序開(kāi)發(fā)水電，就能夠?qū)崿F(xiàn)二者的和諧發(fā)展。
如何保障水電企業(yè)投資效益
受制于上網(wǎng)相對(duì)價(jià)格低、承擔(dān)相對(duì)稅費(fèi)重兩大政策的逆調(diào)節(jié)，目前水電投資環(huán)境還很不完善，水電投資開(kāi)發(fā)效益難以保障，水電企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。因此，如何完善水電投資環(huán)境，保障水電企業(yè)投資效益顯得至關(guān)重要。
首先，水電電價(jià)政策不利于投資效益的保障。在水電投資綜合成本不斷上升的現(xiàn)實(shí)情況下，現(xiàn)行水電電價(jià)水平卻明顯偏低。一是水電平均上網(wǎng)電價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于火電上網(wǎng)電價(jià)。從滬深兩市電力上市公司的數(shù)據(jù)來(lái)看，2005年水電類(lèi)上市公司平均上網(wǎng)電價(jià)為0.302元/千瓦時(shí)，而同期火電類(lèi)上市公司平均上緙畚?.418元/千瓦時(shí)，高出水電平均上網(wǎng)電價(jià)40%。二是水電上網(wǎng)價(jià)格不能合理反映投資綜合成本與合理報(bào)酬。目前，水電建設(shè)工程建設(shè)費(fèi)、設(shè)備采購(gòu)費(fèi)、淹沒(méi)補(bǔ)償費(fèi)、生態(tài)保護(hù)費(fèi)均呈現(xiàn)上漲狀態(tài)，但是水電價(jià)格構(gòu)成水電價(jià)格背離價(jià)值規(guī)律，不能反映水電開(kāi)發(fā)的外部成本，從而嚴(yán)重影響了水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。三是水電沒(méi)有享受與新能源相同的政策待遇。盡管?chē)?guó)家在可再生能源補(bǔ)充規(guī)定中奠定了水電與其他可再生能源相同的法律地位，但水電電價(jià)仍維持現(xiàn)有“一廠一價(jià)”的經(jīng)營(yíng)期定價(jià)方法不變，現(xiàn)有電價(jià)政策在實(shí)質(zhì)上沒(méi)有給予水電與其他可再生能源相同的電價(jià)政策支持。因此，未來(lái)水電開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該著力解決水電的“價(jià)格歧視”問(wèn)題，通過(guò)合理的電價(jià)政策把水電企業(yè)承擔(dān)的外部性成本“內(nèi)部化”，保證水電能夠獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理的回報(bào)。
其次，稅收政策也不利于水電投資效益提高。雖然大型水電建設(shè)的社會(huì)效益很明顯，但政府對(duì)大型水電開(kāi)發(fā)并沒(méi)有稅收支持政策。水電和與其他電源企業(yè)的增值稅率都為17%，由于有煤、油等進(jìn)項(xiàng)抵扣，火電的實(shí)際稅率大約在11%左右。而水電無(wú)進(jìn)項(xiàng)抵扣、運(yùn)營(yíng)成本低，所以實(shí)際增值稅率接近17%。如此之高的稅率標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上對(duì)水電開(kāi)發(fā)形成了抑制，未能反映水電開(kāi)發(fā)的特性，也沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)清潔能源的支持。
如何建立有效競(jìng)爭(zhēng)的水電開(kāi)發(fā)模式
我國(guó)電力、鐵路等壟斷性產(chǎn)業(yè)存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相矛盾的“馬歇爾困境”。因此，在水電行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮和維護(hù)市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的投資市場(chǎng)機(jī)制。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家在電力、通訊、交通等壟斷性服務(wù)業(yè)改革的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持引入競(jìng)爭(zhēng)與加強(qiáng)規(guī)制并舉的方針，在開(kāi)放投資市場(chǎng)的同時(shí)，又建立起有效的投資監(jiān)管與調(diào)控體制，從而保證投資市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正和公開(kāi)，防止市場(chǎng)失靈，推進(jìn)壟斷性行業(yè)的投資有序健康發(fā)展。我國(guó)水電開(kāi)發(fā)在引入競(jìng)爭(zhēng)，放松規(guī)制的同時(shí)，要注意防范三個(gè)方面的水電資源開(kāi)發(fā)的規(guī)制失靈。
一是防止規(guī)劃失靈的問(wèn)題。由于水電工程，特別是大型項(xiàng)目，水文、地質(zhì)復(fù)雜，工程量大，對(duì)環(huán)境影響大，不少技術(shù)問(wèn)題需要實(shí)驗(yàn)論證，相對(duì)于化石能源開(kāi)采和小型水電項(xiàng)目而言，建設(shè)工期長(zhǎng)、一次投資大，業(yè)主負(fù)債率高且還貸周期長(zhǎng)；因此，對(duì)大型水電建設(shè)，國(guó)家要通過(guò)流域規(guī)劃確定合理布局。目前，水利部負(fù)責(zé)全國(guó)大江大河干流、跨省區(qū)河流、國(guó)際河流的流域綜合規(guī)劃和農(nóng)村小水電行業(yè)歸口管理，水能資源規(guī)劃歸口電監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)改委，省區(qū)內(nèi)河流的流域規(guī)劃和水能資源規(guī)劃則由地方政府負(fù)責(zé)，形成“多頭管水電、分散搞規(guī)劃”的體制格局。由于水電規(guī)劃?rùn)?quán)在各管理部門(mén)之間過(guò)度分解，造成水能資源開(kāi)發(fā)布局規(guī)劃與水資源規(guī)劃和流域規(guī)劃的脫節(jié)，水電發(fā)展始終無(wú)法形成整體的、協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃。因此，未來(lái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水電規(guī)劃的整體性建設(shè)。
二是防止管理失靈的問(wèn)題。在近年來(lái)全國(guó)性缺電嚴(yán)重的情況下，全國(guó)投資建設(shè)水電站的熱情空前高漲。在水電多頭規(guī)劃與分散管理的體制下，無(wú)法制定水電開(kāi)發(fā)的整體規(guī)劃與規(guī)范各級(jí)政府的管理權(quán)限，水電開(kāi)發(fā)在很大程度上已經(jīng)陷于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的失控局面。在水資源較為豐富的流域，近年來(lái)地方政府競(jìng)相招商引資，層層下放項(xiàng)目審批權(quán)限，導(dǎo)致在同一流域上出現(xiàn)多頭開(kāi)發(fā)，大面積的不合理重復(fù)建設(shè)。高密度、高強(qiáng)度、高速度的層層攔蓄干支流河水，徹底打破了“流域、梯級(jí)、滾動(dòng)、綜合”的水電開(kāi)發(fā)的基本規(guī)律。未來(lái)應(yīng)當(dāng)特別要注意規(guī)范招投標(biāo)制度，逐步建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)逐步過(guò)渡到有序的、規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)。
三是防止外部性失靈的問(wèn)題。水電開(kāi)發(fā)外部性明顯，形成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)與無(wú)序發(fā)展，不僅會(huì)使流域梯級(jí)補(bǔ)償效益難以發(fā)揮，造成投資、管理的巨大浪費(fèi)，而且對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重影響，甚至危及到防洪、灌溉、供水和生態(tài)用水的安全。水電工程不屬于一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，而是對(duì)環(huán)境效益和社會(huì)效益影響巨大的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，需要政府部門(mén)更加嚴(yán)格地把好項(xiàng)目環(huán)境門(mén)檻、安全門(mén)檻、社會(huì)門(mén)檻。但是，由于政府部門(mén)對(duì)水電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻的控制指標(biāo)過(guò)多、過(guò)細(xì)，而對(duì)水電項(xiàng)目環(huán)境門(mén)檻和社會(huì)門(mén)檻的控制過(guò)軟，過(guò)粗，使得水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境、安全、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面的準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低。因此，未來(lái)政府應(yīng)當(dāng)把好水電投資開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)等外部性門(mén)檻，促進(jìn)水電業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
如何處理好水電融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合問(wèn)題
水電工程具有投資規(guī)模大、建設(shè)工期長(zhǎng)、投資回收慢、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，因此，從項(xiàng)目融資來(lái)看，必須適應(yīng)水電工程建設(shè)的特點(diǎn)，能夠滿(mǎn)足投融資規(guī)模大、期限長(zhǎng)、成本低、穩(wěn)定而持續(xù)、政策性強(qiáng)等基本要求。
從總體來(lái)看，未來(lái)水電工程建設(shè)的資金籌措能力可以滿(mǎn)足水電投資總需求，但是，從結(jié)構(gòu)來(lái)看，包括權(quán)益資本融通、債務(wù)資本融通等方面的融資制度相對(duì)落后，融資渠道狹窄不暢，還不能適應(yīng)水電融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是權(quán)益資本來(lái)源單一，無(wú)法緩解資本金不足的壓力。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2004年我國(guó)城鎮(zhèn)水電固定資產(chǎn)投資規(guī)模為615.1億元，其中僅國(guó)有及國(guó)有控股投資就達(dá)到497.9億元，占全部投資的74.6%，而2003年這一比重更是高達(dá)80.9%。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)水電企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)基本上局限在中央與地方國(guó)有資本合資的框架之內(nèi)，沒(méi)有吸引系統(tǒng)外、體制外的民間資本參與，使得水電企業(yè)自有資本嚴(yán)重不足，限制了水電開(kāi)發(fā)企業(yè)投資開(kāi)發(fā)大型項(xiàng)目的能力。
二是對(duì)銀行信貸依賴(lài)性過(guò)大，限制了長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。在自有資本實(shí)力嚴(yán)重不足的情況下，水電公司融資高度依賴(lài)銀行信貸。銀行貸款具有時(shí)間短、代價(jià)高、數(shù)量少、不穩(wěn)定等特點(diǎn)，水電工程過(guò)度依賴(lài)信貸蘊(yùn)含著極大的金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。歷史上我國(guó)二灘電站大幅度虧損，固然有電價(jià)偏低等原因，但自有資本過(guò)低，銀行貸款比例過(guò)高，融資成本過(guò)大也是重要原因，前車(chē)之鑒，值得深思。
三是政府投資所占份額過(guò)低，難以保障公益性籌資功能。從國(guó)際上來(lái)看，水電工程除了有水電公司的資本投入以外，還有較大份額的政府投入，以分擔(dān)水電工程的公益性投入。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，20世紀(jì)80年代以前，政府投入占水電投資的1/3，但在20世紀(jì)80年代政府投入占水電總投資的18%左右，20世紀(jì)90年代中期有所回升，但也在20%左右。進(jìn)入21世紀(jì)之后，水電工程政府投入份額大幅度下降，已經(jīng)難以履行其必要的公益性投入職責(zé)，這對(duì)水電工程的發(fā)展是及其不利的。
水電是我國(guó)能源的重要組成部分，在能源平衡和能源工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中占有重要的戰(zhàn)略地位。從建國(guó)至今，我國(guó)水電建設(shè)歷經(jīng)坎坷曲折，從小到大、從弱到強(qiáng)不斷發(fā)展壯大，在總結(jié)成就和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)該清醒地看到未來(lái)水電投融資發(fā)展面臨著一系列重大的、關(guān)系全局的矛盾與問(wèn)題，不解決這些重大矛盾與問(wèn)題，水電發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)宏偉的發(fā)展規(guī)劃。
報(bào)告提出，近年來(lái)，民間資本在小水電項(xiàng)目領(lǐng)域蜂擁上馬，遍地開(kāi)花，表面上來(lái)看，這是民間資本重復(fù)建設(shè)與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是日益膨脹的民間資本不甘被國(guó)有水電壟斷企業(yè)“排擠”，在水電領(lǐng)域釋放過(guò)剩能量的必然結(jié)果，“如果我們適當(dāng)開(kāi)放水電投資市場(chǎng)，促進(jìn)民間資本與國(guó)有資本優(yōu)勢(shì)結(jié)合，為民間資本進(jìn)入水電開(kāi)發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)開(kāi)辟道路，將扭轉(zhuǎn)民間資本的無(wú)序投資的局面”。
報(bào)告稱(chēng)，從國(guó)際來(lái)看，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在壟斷性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域基本采取了對(duì)內(nèi)放松管制、對(duì)外有限開(kāi)放市場(chǎng)的政策。我國(guó)有著豐富的國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄資源，水電投資市場(chǎng)開(kāi)發(fā)可以吸引大量閑置的民間資本，促進(jìn)儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資。
報(bào)告認(rèn)為，水電開(kāi)發(fā)可以引進(jìn)民營(yíng)資本，但應(yīng)該嚴(yán)格限制民營(yíng)資本控股或著以獨(dú)資的形式經(jīng)營(yíng)水電。這是由于水電企業(yè)在進(jìn)行營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)的同時(shí)還承擔(dān)著防洪、灌溉、環(huán)保等社會(huì)責(zé)任，如果由民營(yíng)資本控制，在其利潤(rùn)最大化經(jīng)營(yíng)目的的刺激下，水電企業(yè)會(huì)千方百計(jì)降低投資成本，盡可能剔除或壓低環(huán)境保護(hù)、淹地補(bǔ)償、移民安置等社會(huì)成本的投資支出，謀取不可持續(xù)的投資回報(bào)，從而導(dǎo)致內(nèi)部成本“外部化”的現(xiàn)象。
未來(lái)我國(guó)水電建設(shè)應(yīng)主要立足于國(guó)內(nèi)資本
水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)
水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是錯(cuò)綜復(fù)雜、有利有弊的。以云南怒江水電開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議為導(dǎo)火線，大型水電開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響正在引起各級(jí)政府、水電企業(yè)、專(zhuān)家學(xué)者、非政府組織，甚至水電開(kāi)發(fā)區(qū)域原住居民的廣泛關(guān)注。可以說(shuō)，當(dāng)前制約水電發(fā)展的第一大因素，既不是資金問(wèn)題，也不是市場(chǎng)問(wèn)題，而是環(huán)境保護(hù)與水電開(kāi)發(fā)的關(guān)系問(wèn)題。
美國(guó)田納西流域開(kāi)發(fā)(TVA)的環(huán)境影響的披露機(jī)制給今后水電開(kāi)發(fā)提供了很好的參照。在田納西流域開(kāi)發(fā)管理局的官方網(wǎng)站上每年都會(huì)定期公布流域生態(tài)、水環(huán)境等各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)狀況，接受公眾查詢(xún)、監(jiān)督并征詢(xún)公眾意見(jiàn)和建議。在開(kāi)發(fā)建設(shè)中只要采取相應(yīng)措施，通過(guò)系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、定位和區(qū)劃流域生態(tài)功能區(qū)的確定，制定流域各民族人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系；提出區(qū)域生物多樣性保護(hù)的技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的對(duì)策措施；建立流域系統(tǒng)生態(tài)和城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等一系列保證可持續(xù)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃。完全可以將不利影響控制在一定的程度之內(nèi)，也可使自然生態(tài)環(huán)境得到很好的保護(hù)。
總而言之，在未來(lái)我國(guó)發(fā)展水電的過(guò)程中，只要堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)中保護(hù)、保護(hù)中開(kāi)發(fā)”的原則，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上有序開(kāi)發(fā)水電，就能夠?qū)崿F(xiàn)二者的和諧發(fā)展。
如何保障水電企業(yè)投資效益
受制于上網(wǎng)相對(duì)價(jià)格低、承擔(dān)相對(duì)稅費(fèi)重兩大政策的逆調(diào)節(jié)，目前水電投資環(huán)境還很不完善，水電投資開(kāi)發(fā)效益難以保障，水電企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。因此，如何完善水電投資環(huán)境，保障水電企業(yè)投資效益顯得至關(guān)重要。
首先，水電電價(jià)政策不利于投資效益的保障。在水電投資綜合成本不斷上升的現(xiàn)實(shí)情況下，現(xiàn)行水電電價(jià)水平卻明顯偏低。一是水電平均上網(wǎng)電價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于火電上網(wǎng)電價(jià)。從滬深兩市電力上市公司的數(shù)據(jù)來(lái)看，2005年水電類(lèi)上市公司平均上網(wǎng)電價(jià)為0.302元/千瓦時(shí)，而同期火電類(lèi)上市公司平均上緙畚?.418元/千瓦時(shí)，高出水電平均上網(wǎng)電價(jià)40%。二是水電上網(wǎng)價(jià)格不能合理反映投資綜合成本與合理報(bào)酬。目前，水電建設(shè)工程建設(shè)費(fèi)、設(shè)備采購(gòu)費(fèi)、淹沒(méi)補(bǔ)償費(fèi)、生態(tài)保護(hù)費(fèi)均呈現(xiàn)上漲狀態(tài)，但是水電價(jià)格構(gòu)成水電價(jià)格背離價(jià)值規(guī)律，不能反映水電開(kāi)發(fā)的外部成本，從而嚴(yán)重影響了水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。三是水電沒(méi)有享受與新能源相同的政策待遇。盡管?chē)?guó)家在可再生能源補(bǔ)充規(guī)定中奠定了水電與其他可再生能源相同的法律地位，但水電電價(jià)仍維持現(xiàn)有“一廠一價(jià)”的經(jīng)營(yíng)期定價(jià)方法不變，現(xiàn)有電價(jià)政策在實(shí)質(zhì)上沒(méi)有給予水電與其他可再生能源相同的電價(jià)政策支持。因此，未來(lái)水電開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該著力解決水電的“價(jià)格歧視”問(wèn)題，通過(guò)合理的電價(jià)政策把水電企業(yè)承擔(dān)的外部性成本“內(nèi)部化”，保證水電能夠獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理的回報(bào)。
其次，稅收政策也不利于水電投資效益提高。雖然大型水電建設(shè)的社會(huì)效益很明顯，但政府對(duì)大型水電開(kāi)發(fā)并沒(méi)有稅收支持政策。水電和與其他電源企業(yè)的增值稅率都為17%，由于有煤、油等進(jìn)項(xiàng)抵扣，火電的實(shí)際稅率大約在11%左右。而水電無(wú)進(jìn)項(xiàng)抵扣、運(yùn)營(yíng)成本低，所以實(shí)際增值稅率接近17%。如此之高的稅率標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上對(duì)水電開(kāi)發(fā)形成了抑制，未能反映水電開(kāi)發(fā)的特性，也沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)清潔能源的支持。
如何建立有效競(jìng)爭(zhēng)的水電開(kāi)發(fā)模式
我國(guó)電力、鐵路等壟斷性產(chǎn)業(yè)存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相矛盾的“馬歇爾困境”。因此，在水電行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮和維護(hù)市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的投資市場(chǎng)機(jī)制。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家在電力、通訊、交通等壟斷性服務(wù)業(yè)改革的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持引入競(jìng)爭(zhēng)與加強(qiáng)規(guī)制并舉的方針，在開(kāi)放投資市場(chǎng)的同時(shí)，又建立起有效的投資監(jiān)管與調(diào)控體制，從而保證投資市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正和公開(kāi)，防止市場(chǎng)失靈，推進(jìn)壟斷性行業(yè)的投資有序健康發(fā)展。我國(guó)水電開(kāi)發(fā)在引入競(jìng)爭(zhēng)，放松規(guī)制的同時(shí)，要注意防范三個(gè)方面的水電資源開(kāi)發(fā)的規(guī)制失靈。
一是防止規(guī)劃失靈的問(wèn)題。由于水電工程，特別是大型項(xiàng)目，水文、地質(zhì)復(fù)雜，工程量大，對(duì)環(huán)境影響大，不少技術(shù)問(wèn)題需要實(shí)驗(yàn)論證，相對(duì)于化石能源開(kāi)采和小型水電項(xiàng)目而言，建設(shè)工期長(zhǎng)、一次投資大，業(yè)主負(fù)債率高且還貸周期長(zhǎng)；因此，對(duì)大型水電建設(shè)，國(guó)家要通過(guò)流域規(guī)劃確定合理布局。目前，水利部負(fù)責(zé)全國(guó)大江大河干流、跨省區(qū)河流、國(guó)際河流的流域綜合規(guī)劃和農(nóng)村小水電行業(yè)歸口管理，水能資源規(guī)劃歸口電監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)改委，省區(qū)內(nèi)河流的流域規(guī)劃和水能資源規(guī)劃則由地方政府負(fù)責(zé)，形成“多頭管水電、分散搞規(guī)劃”的體制格局。由于水電規(guī)劃?rùn)?quán)在各管理部門(mén)之間過(guò)度分解，造成水能資源開(kāi)發(fā)布局規(guī)劃與水資源規(guī)劃和流域規(guī)劃的脫節(jié)，水電發(fā)展始終無(wú)法形成整體的、協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃。因此，未來(lái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水電規(guī)劃的整體性建設(shè)。
二是防止管理失靈的問(wèn)題。在近年來(lái)全國(guó)性缺電嚴(yán)重的情況下，全國(guó)投資建設(shè)水電站的熱情空前高漲。在水電多頭規(guī)劃與分散管理的體制下，無(wú)法制定水電開(kāi)發(fā)的整體規(guī)劃與規(guī)范各級(jí)政府的管理權(quán)限，水電開(kāi)發(fā)在很大程度上已經(jīng)陷于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的失控局面。在水資源較為豐富的流域，近年來(lái)地方政府競(jìng)相招商引資，層層下放項(xiàng)目審批權(quán)限，導(dǎo)致在同一流域上出現(xiàn)多頭開(kāi)發(fā)，大面積的不合理重復(fù)建設(shè)。高密度、高強(qiáng)度、高速度的層層攔蓄干支流河水，徹底打破了“流域、梯級(jí)、滾動(dòng)、綜合”的水電開(kāi)發(fā)的基本規(guī)律。未來(lái)應(yīng)當(dāng)特別要注意規(guī)范招投標(biāo)制度，逐步建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)逐步過(guò)渡到有序的、規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)。
三是防止外部性失靈的問(wèn)題。水電開(kāi)發(fā)外部性明顯，形成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)與無(wú)序發(fā)展，不僅會(huì)使流域梯級(jí)補(bǔ)償效益難以發(fā)揮，造成投資、管理的巨大浪費(fèi)，而且對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重影響，甚至危及到防洪、灌溉、供水和生態(tài)用水的安全。水電工程不屬于一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，而是對(duì)環(huán)境效益和社會(huì)效益影響巨大的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，需要政府部門(mén)更加嚴(yán)格地把好項(xiàng)目環(huán)境門(mén)檻、安全門(mén)檻、社會(huì)門(mén)檻。但是，由于政府部門(mén)對(duì)水電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻的控制指標(biāo)過(guò)多、過(guò)細(xì)，而對(duì)水電項(xiàng)目環(huán)境門(mén)檻和社會(huì)門(mén)檻的控制過(guò)軟，過(guò)粗，使得水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境、安全、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面的準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低。因此，未來(lái)政府應(yīng)當(dāng)把好水電投資開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)等外部性門(mén)檻，促進(jìn)水電業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
如何處理好水電融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合問(wèn)題
水電工程具有投資規(guī)模大、建設(shè)工期長(zhǎng)、投資回收慢、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，因此，從項(xiàng)目融資來(lái)看，必須適應(yīng)水電工程建設(shè)的特點(diǎn)，能夠滿(mǎn)足投融資規(guī)模大、期限長(zhǎng)、成本低、穩(wěn)定而持續(xù)、政策性強(qiáng)等基本要求。
從總體來(lái)看，未來(lái)水電工程建設(shè)的資金籌措能力可以滿(mǎn)足水電投資總需求，但是，從結(jié)構(gòu)來(lái)看，包括權(quán)益資本融通、債務(wù)資本融通等方面的融資制度相對(duì)落后，融資渠道狹窄不暢，還不能適應(yīng)水電融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是權(quán)益資本來(lái)源單一，無(wú)法緩解資本金不足的壓力。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2004年我國(guó)城鎮(zhèn)水電固定資產(chǎn)投資規(guī)模為615.1億元，其中僅國(guó)有及國(guó)有控股投資就達(dá)到497.9億元，占全部投資的74.6%，而2003年這一比重更是高達(dá)80.9%。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)水電企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)基本上局限在中央與地方國(guó)有資本合資的框架之內(nèi)，沒(méi)有吸引系統(tǒng)外、體制外的民間資本參與，使得水電企業(yè)自有資本嚴(yán)重不足，限制了水電開(kāi)發(fā)企業(yè)投資開(kāi)發(fā)大型項(xiàng)目的能力。
二是對(duì)銀行信貸依賴(lài)性過(guò)大，限制了長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。在自有資本實(shí)力嚴(yán)重不足的情況下，水電公司融資高度依賴(lài)銀行信貸。銀行貸款具有時(shí)間短、代價(jià)高、數(shù)量少、不穩(wěn)定等特點(diǎn)，水電工程過(guò)度依賴(lài)信貸蘊(yùn)含著極大的金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。歷史上我國(guó)二灘電站大幅度虧損，固然有電價(jià)偏低等原因，但自有資本過(guò)低，銀行貸款比例過(guò)高，融資成本過(guò)大也是重要原因，前車(chē)之鑒，值得深思。
三是政府投資所占份額過(guò)低，難以保障公益性籌資功能。從國(guó)際上來(lái)看，水電工程除了有水電公司的資本投入以外，還有較大份額的政府投入，以分擔(dān)水電工程的公益性投入。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，20世紀(jì)80年代以前，政府投入占水電投資的1/3，但在20世紀(jì)80年代政府投入占水電總投資的18%左右，20世紀(jì)90年代中期有所回升，但也在20%左右。進(jìn)入21世紀(jì)之后，水電工程政府投入份額大幅度下降，已經(jīng)難以履行其必要的公益性投入職責(zé)，這對(duì)水電工程的發(fā)展是及其不利的。
水電是我國(guó)能源的重要組成部分，在能源平衡和能源工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中占有重要的戰(zhàn)略地位。從建國(guó)至今，我國(guó)水電建設(shè)歷經(jīng)坎坷曲折，從小到大、從弱到強(qiáng)不斷發(fā)展壯大，在總結(jié)成就和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)該清醒地看到未來(lái)水電投融資發(fā)展面臨著一系列重大的、關(guān)系全局的矛盾與問(wèn)題，不解決這些重大矛盾與問(wèn)題，水電發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)宏偉的發(fā)展規(guī)劃。
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