發改委專家：未來水電建設應立足于國內資本
國家發改委投資研究所專家今日在本報獨家發布的報告指出，未來我國水電建設應主要立足于國內資本，但在不影響國民經濟全局的情況下，應適當降低制度壁壘，鼓勵外資以戰略投資者的身份進入中國水電開發市場。
報告提出，近年來，民間資本在小水電項目領域蜂擁上馬，遍地開花，表面上來看，這是民間資本重復建設與過度競爭，實質上是日益膨脹的民間資本不甘被國有水電壟斷企業“排擠”，在水電領域釋放過剩能量的必然結果，“如果我們適當開放水電投資市場，促進民間資本與國有資本優勢結合，為民間資本進入水電開發主戰場開辟道路，將扭轉民間資本的無序投資的局面”。
報告稱，從國際來看，絕大多數發展中國家在壟斷性產業領域基本采取了對內放松管制、對外有限開放市場的政策。我國有著豐富的國內儲蓄資源，水電投資市場開發可以吸引大量閑置的民間資本，促進儲蓄轉化為投資。
報告認為，水電開發可以引進民營資本，但應該嚴格限制民營資本控股或著以獨資的形式經營水電。這是由于水電企業在進行營利性經營的同時還承擔著防洪、灌溉、環保等社會責任，如果由民營資本控制，在其利潤最大化經營目的的刺激下，水電企業會千方百計降低投資成本，盡可能剔除或壓低環境保護、淹地補償、移民安置等社會成本的投資支出，謀取不可持續的投資回報，從而導致內部成本“外部化”的現象。
未來我國水電建設應主要立足于國內資本
水電開發與環境保護
水電開發與環境保護的關系是錯綜復雜、有利有弊的。以云南怒江水電開發爭議為導火線，大型水電開發的環境影響正在引起各級政府、水電企業、專家學者、非政府組織，甚至水電開發區域原住居民的廣泛關注?？梢哉f，當前制約水電發展的第一大因素，既不是資金問題，也不是市場問題，而是環境保護與水電開發的關系問題。
美國田納西流域開發(TVA)的環境影響的披露機制給今后水電開發提供了很好的參照。在田納西流域開發管理局的官方網站上每年都會定期公布流域生態、水環境等各項環境指標狀況，接受公眾查詢、監督并征詢公眾意見和建議。在開發建設中只要采取相應措施，通過系統的環境保護規劃、定位和區劃流域生態功能區的確定，制定流域各民族人與環境可持續發展的指標體系；提出區域生物多樣性保護的技術和生態系統保護的對策措施；建立流域系統生態和城鄉環境監測系統等一系列保證可持續發展的專項計劃。完全可以將不利影響控制在一定的程度之內，也可使自然生態環境得到很好的保護。
總而言之，在未來我國發展水電的過程中，只要堅持“開發中保護、保護中開發”的原則，在保護生態環境的基礎上有序開發水電，就能夠實現二者的和諧發展。
如何保障水電企業投資效益
受制于上網相對價格低、承擔相對稅費重兩大政策的逆調節，目前水電投資環境還很不完善，水電投資開發效益難以保障，水電企業無法實現滾動發展。因此，如何完善水電投資環境，保障水電企業投資效益顯得至關重要。
首先，水電電價政策不利于投資效益的保障。在水電投資綜合成本不斷上升的現實情況下，現行水電電價水平卻明顯偏低。一是水電平均上網電價遠遠低于火電上網電價。從滬深兩市電力上市公司的數據來看，2005年水電類上市公司平均上網電價為0.302元/千瓦時，而同期火電類上市公司平均上緙畚?.418元/千瓦時，高出水電平均上網電價40%。二是水電上網價格不能合理反映投資綜合成本與合理報酬。目前，水電建設工程建設費、設備采購費、淹沒補償費、生態保護費均呈現上漲狀態，但是水電價格構成水電價格背離價值規律，不能反映水電開發的外部成本，從而嚴重影響了水電企業的生存、鞏固和發展。三是水電沒有享受與新能源相同的政策待遇。盡管國家在可再生能源補充規定中奠定了水電與其他可再生能源相同的法律地位，但水電電價仍維持現有“一廠一價”的經營期定價方法不變，現有電價政策在實質上沒有給予水電與其他可再生能源相同的電價政策支持。因此，未來水電開發建設過程中應該著力解決水電的“價格歧視”問題，通過合理的電價政策把水電企業承擔的外部性成本“內部化”，保證水電能夠獲得長期、穩定、合理的回報。
其次，稅收政策也不利于水電投資效益提高。雖然大型水電建設的社會效益很明顯，但政府對大型水電開發并沒有稅收支持政策。水電和與其他電源企業的增值稅率都為17%，由于有煤、油等進項抵扣，火電的實際稅率大約在11%左右。而水電無進項抵扣、運營成本低，所以實際增值稅率接近17%。如此之高的稅率標準實際上對水電開發形成了抑制，未能反映水電開發的特性，也沒有體現對清潔能源的支持。
如何建立有效競爭的水電開發模式
我國電力、鐵路等壟斷性產業存在著規模經濟與競爭活力相矛盾的“馬歇爾困境”。因此，在水電行業引入競爭機制，發揮和維護市場基礎性作用的同時，必須加強宏觀調控，形成有效競爭的投資市場機制。
20世紀80年代以來，發達國家在電力、通訊、交通等壟斷性服務業改革的一個重要經驗就是堅持引入競爭與加強規制并舉的方針，在開放投資市場的同時，又建立起有效的投資監管與調控體制，從而保證投資市場競爭的公平、公正和公開，防止市場失靈，推進壟斷性行業的投資有序健康發展。我國水電開發在引入競爭，放松規制的同時，要注意防范三個方面的水電資源開發的規制失靈。
一是防止規劃失靈的問題。由于水電工程，特別是大型項目，水文、地質復雜，工程量大，對環境影響大，不少技術問題需要實驗論證，相對于化石能源開采和小型水電項目而言，建設工期長、一次投資大，業主負債率高且還貸周期長；因此，對大型水電建設，國家要通過流域規劃確定合理布局。目前，水利部負責全國大江大河干流、跨省區河流、國際河流的流域綜合規劃和農村小水電行業歸口管理，水能資源規劃歸口電監會和國家發改委，省區內河流的流域規劃和水能資源規劃則由地方政府負責，形成“多頭管水電、分散搞規劃”的體制格局。由于水電規劃權在各管理部門之間過度分解，造成水能資源開發布局規劃與水資源規劃和流域規劃的脫節，水電發展始終無法形成整體的、協調的發展規劃。因此，未來應當加強水電規劃的整體性建設。
二是防止管理失靈的問題。在近年來全國性缺電嚴重的情況下，全國投資建設水電站的熱情空前高漲。在水電多頭規劃與分散管理的體制下，無法制定水電開發的整體規劃與規范各級政府的管理權限，水電開發在很大程度上已經陷于過度競爭的失控局面。在水資源較為豐富的流域，近年來地方政府競相招商引資，層層下放項目審批權限，導致在同一流域上出現多頭開發，大面積的不合理重復建設。高密度、高強度、高速度的層層攔蓄干支流河水，徹底打破了“流域、梯級、滾動、綜合”的水電開發的基本規律。未來應當特別要注意規范招投標制度，逐步建立競爭機制，從無序的競爭逐步過渡到有序的、規范的競爭。
三是防止外部性失靈的問題。水電開發外部性明顯，形成過度競爭與無序發展，不僅會使流域梯級補償效益難以發揮，造成投資、管理的巨大浪費，而且對周邊環境造成嚴重影響，甚至危及到防洪、灌溉、供水和生態用水的安全。水電工程不屬于一般競爭性項目，而是對環境效益和社會效益影響巨大的基礎性項目，需要政府部門更加嚴格地把好項目環境門檻、安全門檻、社會門檻。但是，由于政府部門對水電項目的經濟門檻的控制指標過多、過細，而對水電項目環境門檻和社會門檻的控制過軟，過粗，使得水電開發項目的環境、安全、社會評價等方面的準入門檻過低。因此，未來政府應當把好水電投資開發的環境保護等外部性門檻，促進水電業可持續發展。
如何處理好水電融資結構的優化組合問題
水電工程具有投資規模大、建設工期長、投資回收慢、公益性強等特點，因此，從項目融資來看，必須適應水電工程建設的特點，能夠滿足投融資規模大、期限長、成本低、穩定而持續、政策性強等基本要求。
從總體來看，未來水電工程建設的資金籌措能力可以滿足水電投資總需求，但是，從結構來看，包括權益資本融通、債務資本融通等方面的融資制度相對落后，融資渠道狹窄不暢，還不能適應水電融資結構優化的需求，主要表現在以下三個方面：
一是權益資本來源單一，無法緩解資本金不足的壓力。統計數據顯示，2004年我國城鎮水電固定資產投資規模為615.1億元，其中僅國有及國有控股投資就達到497.9億元，占全部投資的74.6%，而2003年這一比重更是高達80.9%。由此可見，國內水電企業的資本結構基本上局限在中央與地方國有資本合資的框架之內，沒有吸引系統外、體制外的民間資本參與，使得水電企業自有資本嚴重不足，限制了水電開發企業投資開發大型項目的能力。
二是對銀行信貸依賴性過大，限制了長期穩定的資金來源。在自有資本實力嚴重不足的情況下，水電公司融資高度依賴銀行信貸。銀行貸款具有時間短、代價高、數量少、不穩定等特點，水電工程過度依賴信貸蘊含著極大的金融債務風險。歷史上我國二灘電站大幅度虧損，固然有電價偏低等原因，但自有資本過低，銀行貸款比例過高，融資成本過大也是重要原因，前車之鑒，值得深思。
三是政府投資所占份額過低，難以保障公益性籌資功能。從國際上來看，水電工程除了有水電公司的資本投入以外，還有較大份額的政府投入，以分擔水電工程的公益性投入。從我國的實際情況來看，20世紀80年代以前，政府投入占水電投資的1/3，但在20世紀80年代政府投入占水電總投資的18%左右，20世紀90年代中期有所回升，但也在20%左右。進入21世紀之后，水電工程政府投入份額大幅度下降，已經難以履行其必要的公益性投入職責，這對水電工程的發展是及其不利的。
水電是我國能源的重要組成部分，在能源平衡和能源工業的可持續發展中占有重要的戰略地位。從建國至今，我國水電建設歷經坎坷曲折，從小到大、從弱到強不斷發展壯大，在總結成就和經驗的同時，應該清醒地看到未來水電投融資發展面臨著一系列重大的、關系全局的矛盾與問題，不解決這些重大矛盾與問題，水電發展就難以實現宏偉的發展規劃。
報告提出，近年來，民間資本在小水電項目領域蜂擁上馬，遍地開花，表面上來看，這是民間資本重復建設與過度競爭，實質上是日益膨脹的民間資本不甘被國有水電壟斷企業“排擠”，在水電領域釋放過剩能量的必然結果，“如果我們適當開放水電投資市場，促進民間資本與國有資本優勢結合，為民間資本進入水電開發主戰場開辟道路，將扭轉民間資本的無序投資的局面”。
報告稱，從國際來看，絕大多數發展中國家在壟斷性產業領域基本采取了對內放松管制、對外有限開放市場的政策。我國有著豐富的國內儲蓄資源，水電投資市場開發可以吸引大量閑置的民間資本，促進儲蓄轉化為投資。
報告認為，水電開發可以引進民營資本，但應該嚴格限制民營資本控股或著以獨資的形式經營水電。這是由于水電企業在進行營利性經營的同時還承擔著防洪、灌溉、環保等社會責任，如果由民營資本控制，在其利潤最大化經營目的的刺激下，水電企業會千方百計降低投資成本，盡可能剔除或壓低環境保護、淹地補償、移民安置等社會成本的投資支出，謀取不可持續的投資回報，從而導致內部成本“外部化”的現象。
未來我國水電建設應主要立足于國內資本
水電開發與環境保護
水電開發與環境保護的關系是錯綜復雜、有利有弊的。以云南怒江水電開發爭議為導火線，大型水電開發的環境影響正在引起各級政府、水電企業、專家學者、非政府組織，甚至水電開發區域原住居民的廣泛關注?？梢哉f，當前制約水電發展的第一大因素，既不是資金問題，也不是市場問題，而是環境保護與水電開發的關系問題。
美國田納西流域開發(TVA)的環境影響的披露機制給今后水電開發提供了很好的參照。在田納西流域開發管理局的官方網站上每年都會定期公布流域生態、水環境等各項環境指標狀況，接受公眾查詢、監督并征詢公眾意見和建議。在開發建設中只要采取相應措施，通過系統的環境保護規劃、定位和區劃流域生態功能區的確定，制定流域各民族人與環境可持續發展的指標體系；提出區域生物多樣性保護的技術和生態系統保護的對策措施；建立流域系統生態和城鄉環境監測系統等一系列保證可持續發展的專項計劃。完全可以將不利影響控制在一定的程度之內，也可使自然生態環境得到很好的保護。
總而言之，在未來我國發展水電的過程中，只要堅持“開發中保護、保護中開發”的原則，在保護生態環境的基礎上有序開發水電，就能夠實現二者的和諧發展。
如何保障水電企業投資效益
受制于上網相對價格低、承擔相對稅費重兩大政策的逆調節，目前水電投資環境還很不完善，水電投資開發效益難以保障，水電企業無法實現滾動發展。因此，如何完善水電投資環境，保障水電企業投資效益顯得至關重要。
首先，水電電價政策不利于投資效益的保障。在水電投資綜合成本不斷上升的現實情況下，現行水電電價水平卻明顯偏低。一是水電平均上網電價遠遠低于火電上網電價。從滬深兩市電力上市公司的數據來看，2005年水電類上市公司平均上網電價為0.302元/千瓦時，而同期火電類上市公司平均上緙畚?.418元/千瓦時，高出水電平均上網電價40%。二是水電上網價格不能合理反映投資綜合成本與合理報酬。目前，水電建設工程建設費、設備采購費、淹沒補償費、生態保護費均呈現上漲狀態，但是水電價格構成水電價格背離價值規律，不能反映水電開發的外部成本，從而嚴重影響了水電企業的生存、鞏固和發展。三是水電沒有享受與新能源相同的政策待遇。盡管國家在可再生能源補充規定中奠定了水電與其他可再生能源相同的法律地位，但水電電價仍維持現有“一廠一價”的經營期定價方法不變，現有電價政策在實質上沒有給予水電與其他可再生能源相同的電價政策支持。因此，未來水電開發建設過程中應該著力解決水電的“價格歧視”問題，通過合理的電價政策把水電企業承擔的外部性成本“內部化”，保證水電能夠獲得長期、穩定、合理的回報。
其次，稅收政策也不利于水電投資效益提高。雖然大型水電建設的社會效益很明顯，但政府對大型水電開發并沒有稅收支持政策。水電和與其他電源企業的增值稅率都為17%，由于有煤、油等進項抵扣，火電的實際稅率大約在11%左右。而水電無進項抵扣、運營成本低，所以實際增值稅率接近17%。如此之高的稅率標準實際上對水電開發形成了抑制，未能反映水電開發的特性，也沒有體現對清潔能源的支持。
如何建立有效競爭的水電開發模式
我國電力、鐵路等壟斷性產業存在著規模經濟與競爭活力相矛盾的“馬歇爾困境”。因此，在水電行業引入競爭機制，發揮和維護市場基礎性作用的同時，必須加強宏觀調控，形成有效競爭的投資市場機制。
20世紀80年代以來，發達國家在電力、通訊、交通等壟斷性服務業改革的一個重要經驗就是堅持引入競爭與加強規制并舉的方針，在開放投資市場的同時，又建立起有效的投資監管與調控體制，從而保證投資市場競爭的公平、公正和公開，防止市場失靈，推進壟斷性行業的投資有序健康發展。我國水電開發在引入競爭，放松規制的同時，要注意防范三個方面的水電資源開發的規制失靈。
一是防止規劃失靈的問題。由于水電工程，特別是大型項目，水文、地質復雜，工程量大，對環境影響大，不少技術問題需要實驗論證，相對于化石能源開采和小型水電項目而言，建設工期長、一次投資大，業主負債率高且還貸周期長；因此，對大型水電建設，國家要通過流域規劃確定合理布局。目前，水利部負責全國大江大河干流、跨省區河流、國際河流的流域綜合規劃和農村小水電行業歸口管理，水能資源規劃歸口電監會和國家發改委，省區內河流的流域規劃和水能資源規劃則由地方政府負責，形成“多頭管水電、分散搞規劃”的體制格局。由于水電規劃權在各管理部門之間過度分解，造成水能資源開發布局規劃與水資源規劃和流域規劃的脫節，水電發展始終無法形成整體的、協調的發展規劃。因此，未來應當加強水電規劃的整體性建設。
二是防止管理失靈的問題。在近年來全國性缺電嚴重的情況下，全國投資建設水電站的熱情空前高漲。在水電多頭規劃與分散管理的體制下，無法制定水電開發的整體規劃與規范各級政府的管理權限，水電開發在很大程度上已經陷于過度競爭的失控局面。在水資源較為豐富的流域，近年來地方政府競相招商引資，層層下放項目審批權限，導致在同一流域上出現多頭開發，大面積的不合理重復建設。高密度、高強度、高速度的層層攔蓄干支流河水，徹底打破了“流域、梯級、滾動、綜合”的水電開發的基本規律。未來應當特別要注意規范招投標制度，逐步建立競爭機制，從無序的競爭逐步過渡到有序的、規范的競爭。
三是防止外部性失靈的問題。水電開發外部性明顯，形成過度競爭與無序發展，不僅會使流域梯級補償效益難以發揮，造成投資、管理的巨大浪費，而且對周邊環境造成嚴重影響，甚至危及到防洪、灌溉、供水和生態用水的安全。水電工程不屬于一般競爭性項目，而是對環境效益和社會效益影響巨大的基礎性項目，需要政府部門更加嚴格地把好項目環境門檻、安全門檻、社會門檻。但是，由于政府部門對水電項目的經濟門檻的控制指標過多、過細，而對水電項目環境門檻和社會門檻的控制過軟，過粗，使得水電開發項目的環境、安全、社會評價等方面的準入門檻過低。因此，未來政府應當把好水電投資開發的環境保護等外部性門檻，促進水電業可持續發展。
如何處理好水電融資結構的優化組合問題
水電工程具有投資規模大、建設工期長、投資回收慢、公益性強等特點，因此，從項目融資來看，必須適應水電工程建設的特點，能夠滿足投融資規模大、期限長、成本低、穩定而持續、政策性強等基本要求。
從總體來看，未來水電工程建設的資金籌措能力可以滿足水電投資總需求，但是，從結構來看，包括權益資本融通、債務資本融通等方面的融資制度相對落后，融資渠道狹窄不暢，還不能適應水電融資結構優化的需求，主要表現在以下三個方面：
一是權益資本來源單一，無法緩解資本金不足的壓力。統計數據顯示，2004年我國城鎮水電固定資產投資規模為615.1億元，其中僅國有及國有控股投資就達到497.9億元，占全部投資的74.6%，而2003年這一比重更是高達80.9%。由此可見，國內水電企業的資本結構基本上局限在中央與地方國有資本合資的框架之內，沒有吸引系統外、體制外的民間資本參與，使得水電企業自有資本嚴重不足，限制了水電開發企業投資開發大型項目的能力。
二是對銀行信貸依賴性過大，限制了長期穩定的資金來源。在自有資本實力嚴重不足的情況下，水電公司融資高度依賴銀行信貸。銀行貸款具有時間短、代價高、數量少、不穩定等特點，水電工程過度依賴信貸蘊含著極大的金融債務風險。歷史上我國二灘電站大幅度虧損，固然有電價偏低等原因，但自有資本過低，銀行貸款比例過高，融資成本過大也是重要原因，前車之鑒，值得深思。
三是政府投資所占份額過低，難以保障公益性籌資功能。從國際上來看，水電工程除了有水電公司的資本投入以外，還有較大份額的政府投入，以分擔水電工程的公益性投入。從我國的實際情況來看，20世紀80年代以前，政府投入占水電投資的1/3，但在20世紀80年代政府投入占水電總投資的18%左右，20世紀90年代中期有所回升，但也在20%左右。進入21世紀之后，水電工程政府投入份額大幅度下降，已經難以履行其必要的公益性投入職責，這對水電工程的發展是及其不利的。
水電是我國能源的重要組成部分，在能源平衡和能源工業的可持續發展中占有重要的戰略地位。從建國至今，我國水電建設歷經坎坷曲折，從小到大、從弱到強不斷發展壯大，在總結成就和經驗的同時，應該清醒地看到未來水電投融資發展面臨著一系列重大的、關系全局的矛盾與問題，不解決這些重大矛盾與問題，水電發展就難以實現宏偉的發展規劃。
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